上海刑事律师

    对人大行使许可采取强制措施、审判权的构建思考

杨涛

关键词：人大　许可　强制措施　审判　反思　构建

摘 要：依据《代表法》的规定，司法机关对人大代表采取强制措施、进行审判必须提请人大主席团或常委会许可。但是，由于法律对于人大行使许可权时审查的内容、审查的程序，对许可决定不服的救济途径等等并没有作出详细的规定，因而在实践出现了不少问题。笔者认为，人大的许可权是一种有限审查权，因此，应当明确人大许可审查内容以程序性审查为主，以实体性审查、事务性审查为辅；完善人大许可采取强制措施、审判的具体操作流程及审查的期限；建立对人大许可决定不服的救济途径等。以此来构建我国人大行使许可采取强制措施、审判的制度。　

一、问题的提出

2004年７月份，在全国检察机关“减假保”专项检查活动中，湖南省某市检察院立案查处了所辖某县级市看守所所长邓某和原所长罗某等人徇私舞弊暂予监外执行一案。经过严密侦查，检察机关完全掌握了邓某涉嫌犯罪的证据。由于邓某是该县级市人大代表，因此检察机关依法提请当地市人大常委会许可对邓某实行逮捕。但是，该县级市人大常委会组成人员多数人投了反对票和弃权票，检察机关无奈之下，只好对邓某作了不起诉决定。1

这一事件并非孤例，2000年，在江苏省某县也发生了一起。该县人大代表、某局局长白某，因涉嫌受贿，被县检察院立案侦查。县检察院在侦查中，向该县人大常委会提请对白某实行逮捕的报告，但该县人大常委会认为不符合逮捕条件，决定不予许可。2

议员享有人身保护权，这是世界各国的通例，我国也不例外。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十条规定，县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕，受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。《人民检察院刑事诉讼规则》第七十九条规定，担任县级以上人民代表大会代表的犯罪嫌疑人因现行犯被拘留的，人民检察院应当立即向该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会报告；因为其他情形需要拘留的，人民检察院应当报请该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会许可。第九十三条又规定，人民检察院对担任本级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕，应当报请本级人民代表大会主席团或者常务委员会许可。

　　　对于检察机关提请许可对涉嫌犯罪的人大代表采取强制措施，在司法实践中，人民代表大会主席团或者常务委员会一般都给予大力支持，并且只是在形式上审查检察机关的手续是否合法、完备。但是，近年来，由于人大主席团组成人员及常务委员会委员的代表意识增强，对于检察机关提请许可采取强制措施的请求更多地是从实体上严格地进行审查，一些地方的人民代表大会主席团或者常务委员会对检察机关的许可请求作出了不予许可的决定，这对于保护人大代表的合法权利，防止公权力的滥用，使人大代表们能放心大胆地开展工作，解除他们的后顾之忧，起到积极的作用。但是，人大代表的素质本身参差不齐，一些不法之徒更是利用各种手段混进人大队伍中来，利用这种特殊的人身保护权作“保护伞”。而目前少数人大主席团及常务委员会组成人员的法律素质并不高，也有个别人还存有私心，对少数确实涉嫌违法犯罪的代表不准予司法机关采取强制措施或审判，这就不可避免放纵了犯罪，也给检察机关正常履行检察权带来损害。在这种背景下，引发了笔者对人大许可采取强制措施、审判权的性质及该如何正当地行使这一权力进行思考。

二、代表人身保护权的特点、目的及人大许可权性质

人大许可采取强制措施、审判权渊源于人大代表享有的人身保护权，正因为人大代表享有特殊的人身保护权，所以司法机关在启动对其的司法追究时，必须有特殊的保护机制。这一特殊的机制就是司法机关要对人大代表采取强制措施或审判时，必须得到本级人民代表大会主席团或人民代表大会常务委员会许可。因此，探讨人大许可采取强制措施、审判权的性质，就必须先追根溯源探讨人大代表人身保护权的目的与作用。

（一）人大代表人身保护权的特征

纵观世界各国，议员的人身保护权指议员非经议会批准不受逮捕或审判的豁免权利。这项特权确立初期主要是为了确保议员在参政议政时不受封建势力的干扰和迫害，后来主要是为确保议员不受无根据的司法干扰，专心致志地做好工作。有的国家规定，议员只是在议会开会前后和开会期间享有这一权利。如日本国宪法规定，“除法律规定外，两院议员不受逮捕，开会前被捕的议员，如其所属议院提出要求，必须在开会期间予以释放。”有的国家还规定，议员在议会闭会期间也享有这一特权，保护议员不会因其职责范围之外的民事、刑事罪行而受到起诉。如法国宪法规定，任何议员在议会开会期间，非经所属议院同意，不得因其犯有刑事罪或轻罪而加以追诉或逮捕，现行犯除外；在议会闭会期间，非经所属议院执行局同意，任何议员不得被逮捕，现行犯除外。据各国议会联盟对82个国家的统计，议员免于逮捕的豁免如下：全部豁免的有26个国家，除当场作案外全部豁免的有42个国家，民事案件豁免的有10个国家，不豁免的有4个国家。1

从我国《代表法》的规定来看，人大代表所享有的人身保护权有以下几个特征：一是在刑民事案件中都享有人身保护权，在刑事方面主要是指非经许可不被采取强制措施和不受审判，在民事方面主要是指非经许可不被采取强制措施；二是相对豁免，即被采取强制措施和接受审判的前提是要经本级人民代表大会主席团或人民代表大会常务委员会许可，并且现行犯被拘留除外，但是，对于乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕，受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关则只须立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会即可；三是受人身保护的期限长，只要该代表还具有人大代表的资格，不管其行为发生在人大会议期间还是不在会议期间都受人身保护。

（二）人大代表人身保护权的目的

法律明确规定了检察机关享有批准和决定逮捕权，人民法院享有决定逮捕权和审判权，为什么又要专门规定人大代表享有特殊的人身保护权呢？笔者认为，这一规定的立法目的在于：

1． 保障人大的工作正常运行，不受非正常的司法因素干扰。其理由如下：

（1）人大是国家的权力机关、立法机关，其工作能否正常运行，对国家、社会影响重大，是绝对不能瘫痪的。同时，人大是实行民主表决制度，这就必须要求人大会议必须有法定的代表人数，因而，为确保人大各项工作的正常运行，一些并非重大的司法活动在人大会议期间必须作出相应的让步。所以许多国家规定，议员在“议会开会期间”及“出席各自议院会议期间和往返于各自议院途中”享有不受逮捕的特权。

（2）可以从我国现行立法体例的排列看出立法保障人大工作正常运行的意图。《代表法》第一条明确规定，“为保障全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法履行代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。”这是该法的宗旨与原则，当然也是该法第三十条（即关于强制措施、审判许可审查的规定）的原则。同时，从该法具体章节的安排上，第三十条是列在第四章“代表执行职务的保障”之下。1这些都说明了立法规定人大代表享有人身保护权是为了保障人大工作的正常运行和人大代表能正常执行代表职务。

2．是要保障人大代表正当行使权力，避免因监督政府和司法机关受到打击报复。

在我国，不实行“三权分立”的制度，人民的一切权力属于人民代表大会及其常务委员会，政府和司法机关由人大选举产生。但是，尽管政府和司法机关是由人大选举产生，但是他们所享有的权力是由宪法与法律明确赋予，人大及其常委会并不能代替，为确保政府、司法机关及其工作人员行使权力能在法治的轨道运行，就必须对政府、司法机关行使权力进行监督，而人大代表在行使这种监督权力时，必然会与政府、司法机关产生一定矛盾与冲突，人大代表“其职权的行使方式包括视察、立法、质询、罢免、选举等等，在行使职权过程中，可能会对某些国家机关及其工作人员提出批评、罢免其职务等”2，政府与司法机关可能运用其掌握的公权力进行打击报复。因而，只有赋予人大代表人身保护权，才能解除他们的后顾之忧，放心大胆和有效地监督政府、司法机关及其工作人员。

但是，人大代表享有的人身保护权绝不是意味着其是特殊公民，可以利用这种人身保护权来进行违法犯罪。这是因为：

首先，人大代表如果确实进行违法犯罪而享有特殊保护权就有损于我国法律的平等性和统一性。我国宪法明文规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民都享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。《刑法》第四条规定：“对任何人犯罪，在适用法